附件一
国家环境保护“十五”计划指标完成情况分析
中国环境规划院
2006年4月12日
“十五”以来，党中央、国务院高度重视环境保护，将改善生态环境质量作为坚持以人为本、落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。在经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，由于采取了一系列重大政策措施，各地区、各部门不断加大环境保护工作力度，环境保护工作取得了积极的进展。根据中华环保联合会调查显示，71%的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。
首先，环境保护工作取得显著成效，全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善。空气污染程度有所减轻，大、中城市的空气质量有所改善。酸雨区范围基本稳定。水环境恶化趋势得到初步控制，全国地表水达III类水质标准的断面有所增加。近岸海域海水水质没有进一步恶化。工业固体废物综合利用率有较大的提高。危险废物和医疗垃圾处置得到了充分重视，建立了一系列技术规范。进口废物的环境管理进一步得到加强。全国已建成的噪声达标区面积有明显增加，道路和区域环境噪声管理不断加强。
其次，生态保护和建设取得初步成效。“十五”期间，国家以西部大开发为重点，加大了生态保护和建设资金投入力度，天然林资源保护工程、退耕还林（还草）工程、水土流失治理工程等生态建设取得明显进展。
第三，国家控制的污染物排放增长趋势得到初步遏制。2005年，全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量（COD）及氨氮排放量分别比2000年有不同程度的降低，主要污染物排放总量得到初步控制；由于煤炭消耗量大幅度增加，废气中二氧化硫排放量比2000年有所增加。
第四，核安全与辐射环境安全基本处于受控状态。我国在役核设施的运行安全和在建核设施的建造质量得到基本保障，未发生影响环境的重大事故。全国大气、地表水、地下水和土壤环境中的放射性水平基本保持在天然本底的涨落范围内。
第五，重点地区环境治理取得阶段性成果。经过各级政府、有关部门和社会各界的努力，“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”、三峡库区及其上游和各地重点治理项目实施都取得了程度不同的效果，改善了当地群众生产生活环境。
第六，涌现一批环境与经济协调发展的典型。循环经济的理念得到全社会的共识，启动了一批循环经济的试点，近千家企事业单位获得了ISO14000环境管理体系认证，有2000多种产品获得环境标志。涌现了100多个生态农业县，17个生态工业园区，32家环境友好企业。9个省按照可持续发展理念开展生态省建设，把环境保护渗透到经济社会发展的各个方面。国家环境保护模范城市或城区已从2000年19个增加到2004年47个。
但是，“十五”期间力图重点解决的一些深层次环境问题的进展还不够理想，粗放型经济增长方式还没有根本转变，环境保护的法制、体制、机制、投入、能力滞后，有法不依、执法不严、违法不纠的现象还比较普遍，环境污染和生态破坏问题突出。总体上看，当前的环境状况与群众期望、构建和谐社会的要求还有相当大的差距。环保“十五”计划的实施效果并不很理想，部分控制目标未能实现。
在“十五”计划确定的各项指标中，未完成目标控制要求的主要指标是二氧化硫排放量和COD排放量，其中二氧化硫排放总量和工业二氧化硫排放量两项指标不仅没有下降，而且有所反弹。根据初步统计结果，2005年，全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%；COD排放量仅比2000年减少了2%，未完成削减10%的控制目标。主要污染物排放总量控制目标没有完成的主要原因如下：
一是科学发展观未能得到有效贯彻落实。在以GDP为中心的干部考核体制下，一些地方政府片面追求GDP的增长，甚至以牺牲环境和群众健康为代价，忽视了环境保护是政府应该履行的基本职责，没有充分重视环境治理设施和环境保护基础设施的建设，地方政府的环境保护责任制没有得到全面落实。一些地方政府甚至违法违规审批、建设污染环境、破坏生态的建设项目，造成一些地区的生态环境边治理、边破坏，治理赶不上破坏，导致环境质量恶化。
二是环境污染治理的历史欠账较多，污染事故有所增加。“十五”期间，粗放型经济增长方式没有得到根本转变。自2002年末开始，高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色等行业出现过热发展的态势，年平均增长率都在15%以上，但污染治理进程相对缓慢，到2005年底，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池治理项目的完成率分别只有70％、56％、43％、86％、53％和54％；“两控区”计划的256个项目中，只有54％的项目建成并投入运行。同时，许多老企业年久失修，设备陈旧、管理不善，污染防治设施存在问题；污染种类日趋复杂，如放射源的丢失与失控、危险废物的随意堆存、危险化学品管护不严、运输不当等等，都有可能引发环境事故。解决环境治理欠帐和防范污染事故的任务非常艰巨。
三是环保机制不健全，监管能力十分薄弱。环境保护法规不健全、操作性不强的问题在“十五”期间没有得到根本改变；法规制定和修订的进程缓慢，环境违法处罚力度不够；环境守法意识较差，执法不严现象较为突出。环境保护的政策机制不完善，污染治理市场化机制不健全。环境管理多头交叉，缺乏统一有效的环保监管体制。环境执法能力建设投入不足的问题在“十五”期间没有得到解决，特别是在排污收费制度改革后，地方环境管理的费用没有得到有效落实。环境监测、执法、信息、宣教、科技手段能力滞后，环境标准体系不完善，缺乏进行综合环境评估的技术方法。应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，环境应急指挥、调度、协调、信息、救援等机制尚不完善，一些环保部门缺乏快速监测有毒有害污染物的手段，缺少必要的监测车辆和仪器。
下面对未完成的两项主要指标做一些具体的分析：
2005年全国二氧化硫排放总量为2549万吨（初步统计数据），超过总量控制目标（1800万吨）749万吨；比2000年（1995万吨）增加了约27%。影响二氧化硫控制目标完成的原因有以下几个方面：
首先，能源消费超常规增长，导致二氧化硫排放总量失控。国家环保计划中二氧化硫控制目标的确定是综合考虑了《“十五”能源发展重点专项规划》、《煤炭工业“十五”规划》和《电力工业“十五”规划》等做出的。但是，“十五”期间，国民经济保持年均9.48%的持续高速增长，高能耗、高物耗、污染重的粗放型经济增长方式没有得到根本转变，对能源的需求量持续增加，“十五”期间的能源需求弹性系数实际达到1.6，是规划预测的4倍。2005年全国的能源消费量达到22.2亿吨标准煤，比2000年增长了55.2%，其中煤炭消费21.4亿吨，增长了近9亿吨，增加量超出规划8倍；煤炭消费占到能源消费总量的68.9%，能源结构仍然以煤炭为主。同时，生产活动的整体技术水平较低，能源消耗量大，污染物排放量大。
火电行业是二氧化硫排放的主要来源。2000年，我国火电装机容量2.38亿千瓦，消耗煤炭5.8亿吨，到2005年，火电装机容量达到5. 08亿千瓦，超过规划约1亿千瓦，消耗煤炭11.1亿吨，增长了近1倍。能源消费的超常规增长和火电行业的快速发展是导致二氧化硫排放量增加的主要原因。
其次，脱硫项目建设滞后于总量控制要求。“十五”期间，火电行业的脱硫改造等重点工程项目进展不理想，计划要求削减105万吨二氧化硫（约合新运行3500多万千瓦的火电脱硫机组）的任务只完成约70%（“十五”新投运的脱硫机组只有约2400万千瓦），脱硫项目的安排大大滞后于总量控制目标的需求。脱硫工作缺乏资金和政策支持。“十五”期间，国家未能在国债和环保补助金上对火电脱硫项目给予足够的支持，在大部分地区也未能对现役火电机组脱硫的上网电价予以落实，造成老机组脱硫建设缓慢和运行效率低下。
第三，电厂脱硫建设和运行工作中存在一些问题。在脱硫市场突然剧烈膨胀的情况下，市场运做不够规范，造成脱硫工程质量难以得到有效保证，许多脱硫项目建成后无法正常运行。同时，由于脱硫设施在短时间内大量建设，维护和监督管理工作不到位，导致设施建成后效率低，故障发生率高，达不到应有的脱硫效果。
2005年全国COD排放总量1413万吨（初步统计数据），与“十五”提出的1300万吨的总量控制目标相差115万吨，仅比2000年（1445万吨）减少了2%。COD控制指标未完成的主要原因有以下几个方面：
首先，“十五”期间产业结构调整未达到预期目标。造纸工业是排放COD的重点行业，草浆造纸是污染水环境的主要原因。随着社会经济的发展，我国纸及纸制品需求强劲，产量从2000年的2487万吨提高到2003年的4849万吨 ，2005年预计会超过5000万吨 。造纸行业的快速发展，污染治理设施没有能够完全及时配套，造成占全国工业COD排放总量半数以上的造纸行业的排污总量没有得到有效控制，是全国COD控制目标没有完成的重要原因之一。
其次，重点流域污染治理工程项目的完成情况不理想。截至2005年底，列入《计划》的2130项治污工程，完成1378项，仅占总数的65%。完成投资864亿元，占总投资的53%。由于工程项目的进展不理想，造成仅有60%的水质监测考核断面达标，重点流域中仅有淮河流域完成COD削减目标，其余大多差距较大。
此外，污水处理设施的建设难以满足人口增长和经济发展的要求。尽管近几年我国污水处理厂建设在加速，污水处理能力在逐年提高，到2004年末，我国共有城市污水处理厂637座，形成污水处理能力4255万吨/日，比2000年增加污水处理厂236座，新增污水处理能力2447万吨/日，但是由于资金的相对短缺，目前污水处理设施的建设速度滞后于人口的增加和经济发展的增长速度；城市生活污水随着人口的增加不断增加，而城市污水处理设施配套管网建设速度大大滞后于污水处理厂建设速度，导致生活污水收集率不足；城镇生活污水处理率提高缓慢，也在相当程度上影响了化学需氧量控制目标的实现。同时，污水处理收费偏低也在一定程度上影响了污水处理厂的有效运转。
附件二
“十五”环境质量状况及其变化
中国环境监测总站
2006年4月12日
“十五”期间环境质量总体状况趋于好转，但环境污染形势依然严峻。
一、城市空气质量持续好转，但部分城市污染仍然很重。
2005年共有522个城市开展了空气质量监测，包括地级以上城市319个，县级城市203个，其中空气质量为一级的城市22个，占4.2%，二级的293个，占56.1%，三级的152个，占29.1%；劣于三级的城市55个，占10.6%。与上年相比，城市空气质量有所改善。
与“十五”初期相比，2005年339个可比城市中，空气质量达到二级标准的城市增加了22.2个百分点，空气质量劣于三级标准的城市下降了24.1个百分点，城市空气质量明显改善。
影响城市空气质量的主要污染物为颗粒物，主要分布在山西、河北、甘肃和贵州等省。
二、酸雨发生频率及酸雨分布区域保持稳定，但部分地区酸雨强度加大。
2005年，全国开展酸雨监测的696个城市中，357个城市出现酸雨，占51.3%，其中浙江东阳市、象山县、安吉县，福建邵武市，江西瑞金市逢雨必酸。城市降水pH年均范围在3.69（浙江省台州市）～8.35（新疆库尔勒市），其中浙江省台州市、江西省贵溪市、广东省连州市，贵州省清镇市降水pH年均值小于4.0，酸雨污染最重。
从酸雨出现城市比例和降水酸度分析,“十五”期间，全国出现酸雨的城市比例在30～40％间波动变化，但重酸雨（pH值＜4.5）城市比例呈升高趋势;
从酸雨区域分布分析，“十五”期间，以重庆、贵阳为代表的西南酸雨区酸雨污染有所减轻；华中酸雨区（湖南、江西等省）酸雨强度有所增加；华东区特别是浙江省酸雨污染进一步加重；华南酸雨区的珠江三角洲地区酸雨污染加重。
三、地表水污染总体上呈减轻趋势，但海河、辽河、淮河、黄河以及松花江水系的部分支流，特别是流经城市河段污染严重，部分湖泊、水库富营养化严重。
2005年地表水总体属中度污染，国家水环境监测网的744个断面中，优良类、污染类和重度污染类断面分别为36%、36%和28%。
与“十五”初期相比，优良类水质比例由34%提高到36%，重度污染类比例由36%下降到28%，地表水体水质有所改善。但海河、辽河、淮河、黄河以及松花江水系的部分支流，特别是城市河段污染依然严重。主要污染指标为氨氮、石油类、高锰酸盐指数等。
四、近岸海域海水水质呈逐年改善趋势，其中黄海、南海水质较好，东海水质较差，部分海域富营养化严重，赤潮频发。
2005年四大海域中，黄海和南海水质较好，一、二类海水比例大于85%，渤海水质一般，东海水质较差。
“十五”期间，全国近岸海域海水总体水质逐年好转，一、二类海水比例呈上升趋势，劣四类海水比例呈下降趋势。主要污染指标为活性磷酸盐和无机氮。
五、城市声环境总体较好，城市区域噪声和交通噪声等效声级总体呈下降趋势。
2005年，350个城市中，63.7%的城市区域环境噪声优于城市居住区声环境质量标准，属轻度污染的占33.7%，中度污染的占1.7%重度污染的占0.9%。与“十五”初期相比，城市区域环境噪声等效声级降低5.5dB（A），城市区域环境噪声明显改善。
2005年，365个城市中，道路交通噪声超标的城市49个，占13.4%，城市道路交通噪声总体较好。与“十五”初期相比，道路交通噪声等效声级降低0.5dB（A），城市道路交通噪声总体没有明显变化。
六、全国化学需氧量和二氧化硫排放总量呈增加趋势。
2005年，化学需氧量和二氧化硫排放量分别为1413万吨和2549万吨，均比上年有所增加。
“十五”期间，化学需氧量排放总量保持稳定，二氧化硫排放总量逐年增加，与“九五”比较，化学需氧量排放总量降低，二氧化硫排放总量增加。
《新闻通稿16号》
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