【案情简介】

　　2017年9月13日，佛山市环境保护局执法人员对佛山市南海区某家具制造厂（以下简称该厂）进行现场检查，发现其底漆房正在生产，废气治理设施裂缝正在排放有机废气，喷漆房废气治理设施活性炭已经失效；部分开料（出齿、出榫）生产设备未配套废气治理设施，产生的粉尘直排；危险废物混杂在非危险废物中贮存；未经环保部门批准擅自建设3个烘干房；烘干房燃用木材边料等，产生废气直排，产生的废气污染物不属于排污许可证上许可的大气污染物。

　　【调查与处理】

　　该厂上述行为分别违反了《大气染污防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《广东省环境保护条例》有关规定。2018年1月29日，佛山市环境保护局依据《大气染污防治法》第九十九条第三项的规定，对该厂行为1处罚款25万元；依据《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第七项以及第二款的规定，对该厂行为2处罚款2万元；依据《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对该厂行为3处罚款900元；依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定，对该厂行为4处罚款11万元。同时，将该厂的行为1移送公安机关实施行政拘留。

　　【法律分析】

　　对行为1的法律分析。行为1属于通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。随着环境保护法律法规不断修订和制定，对通过逃避监管的方式排放污染物等恶意违法行为惩处力度越来越大。《环境保护法》《大气染污防治法》《水染污防治法》都规定禁止通过逃避监管的方式排放污染物。《大气染污防治法》第二十条第二款规定：禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。《水染污防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。《环境保护法》第六十三条规定，对通过逃避监管的方式违法排放污染物的违法行为，“除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留规定要移送行政拘留”。

　　《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条列明了七项情形：（一）将部分或全部污染物不经过处理设施，直接排放的；（二）非紧急情况下开启污染物处理设施的应急排放阀门，将部分或者全部污染物直接排放的；（三）将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的；（四）在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施的；（五）违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；（六）污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；（七）其他不正常运行污染防治设施的情形。该厂行为1的三个情形分别符合其中第三、一、五情形。

　　对行为2的法律分析。该厂行为2违反了《固体废物污染环境防治法》第五十八条第三款“禁止将危险废物混入非危险废物中贮存的规定”，依据《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第七项以及第二款“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（七）将危险废物混入非危险废物贮存的；……处一万元以上十万元以下的罚款”的规定进行处罚。近年来，固体废物污染防治越来越受到重视，随着2016年《固体废物污染环境防治法》被修改，无论是对企业对固体废物的处理处置还是对执法部门对固体废物污染环境防治的监督管理都提出的更细和更高的要求。而且因非法处理处置危险废物导致构成违法犯罪的风险较大，需引起高度重视。

　　（三）对行为3的法律分析。该厂的烘干房使用木柴为燃料，有大气污染物产生，应该进行环境影响评价，该烘干房不在该厂原来的建设项目环境影响报告表审批内容中，属于“未批先建”的建设项目，违反了《环境影响评价法》第二十五条的规定，应依据《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定进行处罚。但另外有一种观点认为，在《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年版）中没有关于烘干房建设项目环境影响评价的相关要求，认定该厂烘干房“未批先建”违法事实证据不足。

　　《环境影响评价法》第二十四条第一款规定：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

　　在日常的执法检查中，经常会遇到三种“未批先建”的情形：1、建设项目整体未批先建；2、建设项目“五大类”（性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施）事项发生重大变动，未重新报批；3、建设项目整体报批后有新建产污设备。对于第1种情形，违法事实的认定比较容易，主要对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》判断建设项目应当编制的环境影响评价文件类型，并进行处罚。对于第2种情形，对是否属于“发生重大变动”在实务中往往容易存在争议。环评法仅规定“建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动”需要重新报批环评，但对如何认定这五大类事项的“重大变动”目前只有环境保护部的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办[2015]52号）对水电、水利（枢纽类和引调水工程）、火电、煤炭、油气管道、铁路、高速公路、港口、石油炼化和石油化工这九个行业建设项目列明了重大变动清单重，但对于其他行业的建设项目的重大变动的界定仍无相关文件规定，执法人员在执法过程中往往难以明确界定企业是否存在“重大变动”，影响法律法规的执行。对于第3种情形，笔者认为是与本案的情形相同，企业原来的环评文件并没有对烘干房进行审批，新增建设的烘干房笔者认为属于“未批先建”的独立一个建设项目。但如果按照第二种观点，认定建设项目“未批先建”需在《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《目录》）有明确要做环评的要求，那么该厂的擅自建设烘干房的行为即难以进行处罚。因为《建设项目环境影响评价分类管理名录》主要以行业分类，没有对具体的产污设备做分类。在实际执法过程中，像本案企业一样，企业环评通过后又新增了产污设施的情况比较常见，例如一些企业本来未报批锅炉，后来新增锅炉。对上述情况，笔者认为如果要套用《建设项目环境影响评价分类管理名录》才能处罚，那么对于企业擅自新增建设锅炉等产污设施即缺乏惩处的有效手段，这可能与立法的初衷相违背。

　　佛山市环境保护局按照上级环保部门建议，撤销了对烘干炉“未批先建”的处罚。

　　（四）对行为4的法律分析。该厂的烘干房燃用木材边料并排放燃烧废气，而该厂《排污许可证》中许可的大气污染物主要是喷漆废气（苯、甲苯、VOCs），不包含燃烧废气，因此该厂违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款“禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物”的规定，应依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定进行处罚。而有另外一种观点认为，根据《排污许可管理办法（试 行）》，现有企业事业单位和其他生产经营者应当按照《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定，在实施时限内申请排污许可证。由于家具制造业的实施时限是2019年，因此对于其在2019年前的未持证排污或不按排污许可证要求排污行为应当不予处罚。佛山市环境保护局按上级环保部门建议，撤销了该项行为的处罚决定。

　　【典型意义】

　　本案释放了两个信号：一是环保工作已越来越被重视，国家对于打击环境违法行为的力度也越来越大，对于企业存在的环境违法行为，环保部门发现一个依法处置一个，绝不姑息。近年来，佛山市的行政处罚案件，大部分都存在一个违法主体同时有多个违法行为被处罚的情况。二是，广大执法人员在执法过程中需不断实践，不断探讨，不断修正和不断总结经验，继续推动环保执法工作上新台阶。