京都议定书:全球污染减排市场交易时代到来

作为联合国历史上首个具有法律约束力的温室气体减排协议,《京都议定书》于2005年2月16日生效。虽然《京都议定书》已经是一个已经“大幅缩水”的议定书———美国这个占全世界温室气体排放总量四分之一的头号工业化国家拒绝签署,但它的生效仍然值得庆贺, 因为它的生效和 实施,将对促进建立全球环境管理体系和机制具有重大的、里程碑式的意义,标志人类在保护地球家园矫媛醭隽酥匾囊淮蟛健C扛龉叶己ε伦约焊冻霰槐鹑宋蕹ァ按畋愠怠?br>
  许多人都听说过“温水煮青蛙”的典故:将青蛙置于水中,小火慢慢烘烤加热,刚开始青蛙感觉不到危险的存在,等到有所察觉时,已然无力逃脱。

  青蛙们的无知和短视非常可笑,但很不幸的是,作为智慧生物的人类似乎也陷入了同样的怪圈:“温室效应”的存在让我们所在的地球温度缓慢地上升,并已经造成了气候的改变——南极洲上空的臭氧空洞日益扩散;喜马拉雅主峰上的景观因冰川的消融而改观;越来越频繁的厄尔尼诺现象带来了气象灾难;全球海平面的上升威胁到太平洋小岛上的原住民的家园。种种迹象已经预兆了危险,但人类的反应却依然是迟钝而无力,更有甚者,造成地球“发烧”的始作俑者不是别人,正是人类自身,而且至今人类还在不停地往灶里添柴加火,殊不知水里面煮的正是自己。

  聪明的“青蛙们”开始意识到了危险,但纠缠不清的利益分配问题却让它们难以采取一致行动。要减少温室气体的排放,就意味着要增加成本,这时问题出现了,谁来为此买单呢?生产所带来的收益归自己所有,而污染造成的损失却可转嫁给周边甚至全人类共同分担。产权的界定不清导致所有人都没有减少排放的积极性,原因就在于他们投入的资本收益不完全归自己所有,有可能被他人无偿使用。

  于是,人类陷入了一种两难的处境:一方面深知破坏环境所带来的巨大危害,另一方面却由于收益与成本的不对称而不愿承担保护环境的责任,人人都害怕自己的付出被别人无偿地“搭便车”。

  那么,我们在日益恶化的环境面前就束手无策了吗?就这样互相推诿责任直至堕入万劫不复的深渊了吗?这时,一部分聪明的“青蛙”想出了解决利益分配问题的办法,于是就有了《联合国气候变化框架公约》的出台以及随后《京都议定书》的签署。

  巧妙的制度安排解决全球环境难题

  《京都议定书》在减排途径上提出了三种灵活机制,即清洁发展机制(CDM)、联合履约(JI)和排放贸易(ET)。

  清洁发展机制允许发达国家通过资助在发展中国家进行的具有减少温室气体排放效果的项目,获得一部分减排指标,用于完成其在议定书下承诺义务的一部分。与此同时,发展中国家也可以受益于这种项目。联合履约与清洁发展机制相似,主要区别在于项目只能是在发达国家之间进行。排放贸易是指难以完成削减任务的国家,可以花钱从超额完成任务的国家买进超出的额度。

  这三种减排机制的核心内容,就是实现排污权的可交易,明晰环境问题中所涉及的产权问题,用市场经济的灵活调控方式来取代生硬的罚款或者行政约束,同时,尽量做到在世界范围内的减排成本最小化。比如,清洁发展机制允许发达国家以资金和技术来帮助发展中国家减少温室气体的排放,从而冲减自己的减排额度。对于发达国家来说,向发展中国家购买减排额度降低了自己减排的成本,而从发展中国家这方面来看,用减排额度换来的资金和技术可帮助本国减少环境污染,可以说是一个互利、双赢的结果。

  这样,一个非常棘手的涉及到主权国家利益分配的复杂问题,竟然在一种巧妙的市场经济制度下迎刃而解了。减排机制设计之精巧,以及设计者所表现出的极高智慧,令人击节赞叹。英国《卫报》在评价对《京都议定书》三个“减排”方式时称,这些灵活的方式是《京都议定书》最终获得通过的重要原因。

  “看不见的手”再次发挥了威力,那么,对于我国,《京都议定书》中所体现的以巧妙的经济手段来解决环境问题的思路是否可以借鉴呢? 《京都议定书》前途漫漫

  按照《京都协议书》的规定,所有发达国家在2008至2012年间必须将温室气体的排放量比1990年削减5.2%。其中,欧盟必须将温室气体的排放量削减8%、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%。但该议定书允许澳大利亚增加温室气体排放8%,挪威增加1%,冰岛增加10%。俄罗斯可以维持1990年的排放水平。

  该协议书还规定,包括中国和印度在内的发展中国家没有减少排放的义务,可自愿制订削减温室气体排放量的目标。《京都议定书》需要占全球温室气体排放量55%以上,至少有55个国家批准之后才能生效。

  《京都议定书》虽然已经生效,但依然面临着众多的严峻课题。日本媒体认为,世界最大的二氧化碳排放国美国拒绝批准《京都议定书》,使防止地球变暖的全球计划大打折扣。另一方面,许多国家要实现议定书规定的“减排”目标并非易事。就连一向十分积极推动《京都议定书》生效的日本,要达到预定的“减排”目标也是困难重重。

  日本在《京都议定书》中承诺,到2012年,其温室气体排放量要比1990年减少6%。日本有关统计数据表明,2003年度日本温室气体总排放量换算成二氧化碳为13.36亿吨,与1990年相比不但没有减少,反而增加了8%。因此,到2012年日本的温室气体排放量必须比现在减少14%才能达到“减排”目标。 《京都议定书》的中国意义

  2005年初,经常被视为“弱势”部门的国家环保总局陡然发力,以严重违反环保法律法规的名义,叫停了30个总投资达1179亿多元的在建项目。“查处违法违规项目,国家环保总局决不手软!环评法不是橡皮图章!”国家环保总局副局长潘岳在接受记者采访时如是说。

  此举一出,社会各界好评如潮,对去年“审计风暴”记忆犹新的公众惊呼,“环保风暴”来了。

  在一片叫好声中,一些专家却从中看到了一个让人担忧的事实:环境影响评价制度远没有发挥应有的作用,“如果大家都依法办事,这场‘风暴’是刮不起来的。”

  在我国现行的环保法律法规中,赋予环保执法部门的权限不够,对污染企业难以形成足够的震慑力。以环境影响评价法为例,该法规定,对违法项目的最高罚款金额为20万元。这对于动辄上亿元的项目来说,如九牛一毛。专家呼吁,应赋予环保部门更大的执法权,让环保法律有足够的“杀伤力”。

  此外,单靠行政手段和环保部门的“风暴”来解决越来越严重的环境问题显得力不从心。专家建议,可以借鉴《京都议定书》中的制度设计,更多地引入市场经济手段来解决环境难题,通过界定环境等公共产品的产权,将公共产品像商品一样交易转让,从而避免所谓的“公共产品悲剧”,这实际上也就是著名的“科斯定理”所阐述的内容。打个比方,如果把用行政手段遏制污染排放可以说成是“堵”的话,用市场机制来解决污染问题就可以说成“疏”,“疏”的目的不是完全杜绝污染物的排放,而是通过因势利导,将“水”引到“洼地”,也就是减排成本低的地方排放,从而实现整个社会控制污染的成本最小化。

  据有关媒体报道,在我国,排污权交易的第一个典型案例出现在江苏省。2002年夏,江苏省太仓市计划扩建太仓港环保发电有限公司,但在设计方案中每年二氧化硫排放超标2000吨,工程面临搁置的困境。而当时南京下关电厂每年二氧化硫的实际排污量比核定量少了3000吨。于是在江苏省环保厅的协调下,双方实施排污权交易。从2003年7月起至2005年,“太仓港”每年从南京市下关发电厂异地购买1700吨的二氧化硫排污权,并以每公斤1元的价格支付170万元的交易费。双方还商定到2006年之后,将根据市场行情重新决定交易价格。

  交易的结果看起来是皆大欢喜,但事情并不都是这么简单。排污权交易在我国还面临着诸多问题:由于普遍技术水平较低和缺乏环保资金,减排的供应方严重不足,大部分企业排污都处于超标运行状态,自顾尚且不暇,何来余力出售减排指标?另外,如果企业向环保部门“寻租”的成本低于购买减排指标的费用,还可能带来“寻租”腐败等问题。

  不能指望能够找到一种完美制度让所有的问题迎刃而解,我们所能做的,只是在种种的备选方案中挑选出最优的一种选择。依靠一种以经济为诱因的制度,把环保问题纳入市场经济的轨道,让“看不见的手”自发地进行调节,从而降低减排的成本,最终达到控制污染物排放总量的目的,这恐怕就是目前人类能够选择的最佳路径。

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