环境保护部函 环函[2009]195号

 

关于印发国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）的函

发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中科院、海洋局，各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）：

　　为进一步规范国家级自然保护区的建设和管理，充分发挥自然保护区的各种功能，提高管理水平和保护效果，现将《国家级自然保护区规范化建设和管理导则》（试行）印发给你们，请参照执行。

　　附件：国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）

 

　　二○○九年八月十三日

 

主题词：环保 自然保护区 规范化 导则 函

 

附件：

 

国家级自然保护区规范化建设和管理导则

 

（试 行）

 

　　为进一步规范国家级自然保护区的建设和管理，提高管理水平，充分发挥自然保护区的各种功能，制订本导则。地方级自然保护区参照执行。

　　一、目标

　　自然保护区的保护目标明确，资源本底清楚，管护设施完备，管理队伍专业，管理制度健全，规划科学合理，社区协调发展，资源管护、科学研究、环境教育等功能得到充分发挥，保护成效显著。

　　二、规范化建设

　　（一）总体要求

　　国家级自然保护区各项建设应符合本自然保护区《总体规划》的要求，有利于生物多样性和自然遗迹的保护和管理。

　　自然保护区规范化建设应坚持“统筹规划、合理布局、因地制宜、讲求实效”的原则。

　　建设内容和规模应与自然保护区的类型、面积大小、保护对象特征以及管理目标相适应，与自然、社会经济条件相协调，不得盲目求大、求全、求高档。

　　自然保护区各项建设应同当地的自然景观和谐一致，并体现地方风格和民族特色，尽量采用太阳能、风能、沼气等清洁能源，区内的供电等线路应尽量地下铺设。

　　自然保护区规范化建设应充分利用现有的各项设施设备，不得重复建设。管护、科研、宣教、办公设施尽可能集中建设，并兼顾各项功能。

　　自然保护区内建设动物救护站（中心、点）、珍稀植物繁育场圃、涉及地质遗迹保护的建设项目以及开展生态恢复工程的，应进行科学论证。

　　自然保护区各项建设必须进行环境影响评价。

　　保护区应在办公用房、保护管理站（点）、界碑界桩、宣传牌等位置尽可能使用自然保护区区徽。

　　（二）管护设施建设

　　1、保护管理站（点）

　　自然保护区应设立保护管理站（点）。

　　保护管理站（点）数量及其管理范围应该确保工作人员能够迅速控制进出自然保护区的主要交通路口，到达保护区内主要人为活动区域。

　　保护管理站（点）的设置应根据自然保护区的类型、主要保护对象的分布、保护管理任务、自然地理条件、交通条件、人为活动特别是居民点的分布状况确定。

　　保护管理站（点）应当建立在居民点、人为活动频繁地区及人员和车（船）经常进出自然保护区的道路路口或其他要塞处。

　　单个保护管理站的建筑面积一般不超过300m²，配备办公、消防、野外调查、日常巡护、执法、通讯、交通及必要的生活设施设备。

　　在进出保护区的重要路口和要塞处可设立保护管理点（哨卡、检查站等），建筑面积一般不超过80m²。

　　保护管理站（点）的设置应考虑生活污水和垃圾无害化处理。

　　2、界碑界桩

　　自然保护区应在人为活动频繁地区以及主要道路相交处、转向点设置界碑界桩，充分发挥指示、警告、宣传的作用。

　　自然保护区应设置完善的边界范围及核心区、缓冲区、实验区范围的界桩、界碑。具体制作按照《自然保护区管护基础设施建设技术规范》执行。

　　自然保护区及不同功能区的四周边界上必须树立界桩，标明“核心区界”、“缓冲区界”和“保护区界”。

　　水域应通过在地图、海图、航道图等标注，条件成熟的可在边界设立浮标或永久性标志。

　　3、交通设施

　　自然保护区应建设路网、码头等必要的交通设施，能够满足保护区巡护、防火、监测和日常管理的需要。不得以管护为名铺设旅游道路，破坏生态环境。

　　路网包括干道、便道和巡护步道。干道用于连结自然保护区和国家或地方交通干线，路面等级应满足晴雨通车要求。便道用于连接自然保护区管理局（处）、保护管理站（点）、瞭望塔（台）、监测点和居民点等，标准应达到通车或人员便利通行要求。自然保护区还可根据巡护需要，依自然地势设置自然道路或人工修筑阶梯式道路作为巡护步道。

　　海洋和内陆水域自然保护区，可根据需要设立码头。

　　4、巡护执法设备

　　自然保护区应配备必要的巡护、执法、取证设备，主要包括交通工具、通讯工具、执法装备等。

　　巡护和执法设备应能够满足巡护、执法和应急反应的需要。

　　5、防火设施设备

　　自然保护区可根据实际情况，设置瞭望塔（台）、防火道和防火隔离带，配备灭火设备，以满足预防和及时扑灭火灾的需要。

　　在自然保护区内制高点及易发生火灾地区，应设置瞭望塔（台），瞭望半径应覆盖高火险地区，数量能够满足防火需要。

　　瞭望塔内应配备瞭望、监控、报警和通讯设备。

　　自然保护区内森林或草原植被较多、人为活动频繁、火险等级较高的区域，宜设置防火隔离带，阻止火灾蔓延。

　　6、野生生物保护设施

　　因野生动植物及其栖息地保护的需要，自然保护区可以建设生态廊道、动物通道、人工洞穴、巢箱、人工鱼礁等设施，配备动物救护、病虫害检疫防治等设备。

　　（三）科研监测设施建设

　　1、科研中心（站）

　　具有一定科学研究与监测基础的国家级自然保护区，可建科研中心（站）。自然保护区的科学研究应尽量与有关科研院所、高等院校等单位合作开展。

　　科研中心（站）建筑面积以100－500m²为宜，可包括实验室、科技资料室，并配备各种调查、试验、科研辅助设备。

　　2、定位监测站（点）

　　国家级自然保护区可根据需要设置定位监测站（点），以监测自然生态系统、野生动植物种群、生态环境及自然遗迹的动态变化。

　　自然保护区内生态、资源、环境等定位监测站（点）的布设，应根据监测、研究的对象、目的及其技术要求选址，应与保护管理站（点）的选址统筹安排。

　　定位监测站建筑面积不大于200m²，配备相应的定位观测设备。

　　3、固定样地样线及站位断面

　　自然保护区必须建设适当数量的固定样地、固定样线或站位断面，配备相应的野外调查设备及动物监控设备，满足保护区常规监测的需要。

　　样地样线及站位断面应根据主要保护对象调查和监测的需要设置。

　　（四）宣传教育设施建设

　　1、宣教场馆

　　自然保护区可根据参观人数、宣教需要建立宣教场馆，满足环境教育和生态旅游活动要求。

　　年实际接待参观人次在5万以上的自然保护区，可设置宣教中心，建筑面积以500－2000m²为宜。

　　年实际接待参观人次在1万以上的自然保护区可设置宣教馆，建筑面积不大于500m²。

　　其他自然保护区可在管理局内设置宣教室，建筑面积不大于100m²。

　　宣教场馆可设置陈列展览室、多媒体放映室、图书资料室等，并配备宣教、通风、除湿、防火防盗等设施设备。

　　2、宣传牌

　　自然保护区应在道路出入口、居民点等人为活动频繁处，或根据管理需要，设立宣传牌，宣传相关法律、法规、政策以及注意事项，介绍自然保护区的名称、范围、主要保护对象、保护意义、保护要求等内容。

　　（五）办公及附属设施建设

　　自然保护区应建设适当的办公及附属设施，满足开展办公、管理等需要。

　　保护区的办公用房应按照便于保护和管理及后勤保障社会化的原则，将建设地点选择在自然保护区附近的中心城镇。

　　办公用房应尽量与科研和宣教设施集中建设，并配备相应的办公设备。

　　办公用房的建设规模，应根据自然保护区管理机构的编制定员确定。编制定员每人平均建筑面积不大于18m²（不含会议室等共用设施）。

　　办公用房的附属设施，应尽量利用当地已有的基础设施。

　　三、规范化管理

　　（一）行政管理

　　1、管理机构

　　自然保护区应设置独立的管理机构。

　　国家级自然保护区应尽可能由省级以上自然保护区主管部门直接管理。

　　自然保护区管理机构内部科室设置应满足各项工作需要，可设保护科、科研科、宣教科、社区科、办公室、管理站等，并有明确的职能和责任。

　　2、管理人员

　　保护区人员数量能够满足保护和管理需要，可以聘用临时用工人员开展管护工作。

　　自然保护区管理人员分为行政人员、技术人员（含科研、监测、宣教培训）、直接管护人员和其他。其中，行政管理人员一般不超过20%；技术人员（具有与自然保护区管理业务相适应的大专以上学历）不低于30%；其他人员不能超过20%。

　　自然保护区至少20%的人员从事资源管护工作，长期驻守保护管理站，每个保护管理站至少配备2人；至少有2人专门从事科研监测工作，对保护区自然地理、地质环境、生物多样性和人文资源等背景情况有比较深入的了解，且至少30%工作时间在保护区内开展工作；至少有2人专门从事宣教培训及社区共管工作，且至少30%工作时间在保护区内开展工作。

　　3、专业培训

　　自然保护区管理机构应高度重视培训和学习，提高自然保护区管理人员业务素质和管理水平。

　　管理机构主要领导应有自然保护区相关的专业背景。

　　自然保护区所有工作人员及季节性临时工在上岗前均需进行培训。

　　所有工作人员每年至少进行一次内部技术培训和教育；自然保护区正式人员每4年至少轮流接受外部培训一次，管理局中层以上领导每2年至少外部培训一次。

　　培训内容包括法律政策、动植物知识、资源管护、执法检查、防火灭火、科研监测、宣传教育、项目建设、资源开发管理、社区共管、3S技术、电脑应用和装备设备使用等。

　　4、内部规章制度

　　自然保护区应有健全的内部规章制度，主要包括岗位责任、人事聘用、财务、宣教、培训、巡护、监察执法、社区共管、信息管理制度等。

　　5、档案管理

　　自然保护区应建立资源管护、监察执法、防火灭火、科研监测、宣传教育、社区共管、项目建设、培训学习、资源开发管理等工作的记录制度，形成完整的人事、科研、宣教、培训、资源管护、监察执法、资源开发和建设项目等系列档案。

　　档案管理应当符合有关要求，并尽量实现数字化。

　　（二）规划和计划

　　1、规划

　　自然保护区至少每十年编制一次总体规划，科学分析目前保护区存在的主要问题和困难，有针对性地提出阶段性规划目标和任务。

　　自然保护区总体规划经批准后实施。

　　自然保护区的各项基础设施建设应符合总体规划要求。

　　2、计划

　　自然保护区应根据保护区总体规划及目前保护区面临的紧迫问题，制订年度工作计划。

　　保护区每年应根据当年度工作计划编制工作总结报告，评估年度工作计划完成情况，分析存在问题和经验，报告上级主管部门。

　　（三）边界划定与土地权属

　　1、边界划定

　　国家级自然保护区应在批准建立后的一年时间内，完成边界勘定和功能区划工作。

　　自然保护区应具有准确经纬度坐标网格的功能区划图、土地利用结构图、海域使用现状图等图件。

　　保护区管理人员必须准确掌握自然保护区的边界和核心区、缓冲区、实验区的界限范围。

　　2、土地权属

　　自然保护区土地权属应明确清晰，没有纠纷。

　　自然保护区管理机构尽可能拥有自然保护区核心区的土地或水域使用权。

　　未取得土地或水域使用权的，自然保护区管理机构应与使用权人签有协议，规定土地或水域使用方向以及有利于保护的生产方式。

　　（四）资源管护

　　1、日常巡护

　　自然保护区应根据保护和科研工作的需要，配备专职巡护人员，定期不定期开展日常巡护工作。

　　日常巡护范围应该覆盖大部分自然保护区核心区、缓冲区、实验区以及人为频繁活动区域。

　　日常巡护以定期巡护为主，可根据管理要求、交通条件、地形特点等因素合理确定巡护周期。

　　巡护过程中，工作人员在资源察看的同时，还应结合科研监测、执法、防火等工作开展巡护。

　　日常巡护工作应建立巡护责任制和巡护报告制度，巡护人员每次巡护结束应填写巡护情况记录或日志，保护管理站每月应填写巡护月报，保护区管理机构每年应填写巡护年报。

　　保护区每年将巡护年报及监测结果上报保护区行政主管部门。

　　2、执法检查

　　保护区管理机构应按照有关法律法规的规定，对自然保护区内的生态旅游、开发建设、参观考察等活动进行执法检查。

　　保护区应对出入保护区的人员及其携带的动植物资源（包括动植物材料、标本、活体、制品等）实施检查，防止保护区内自然资源和生态环境受到非法破坏以及外来物种的引入。

　　自然保护区应积极配合或建立公安、海监、渔政机构，及时处理违法案件。

　　3、外来入侵物种控制

　　自然保护区应重视外来入侵物种对生态系统的影响，可采取以下措施预防和控制：

　　（1）定期开展外来物种调查；

　　（2）制定并实施外来入侵物种防治方案及监控方案；

　　（3）生态恢复时引入的物种应采用本地物种；

　　（4）加强关于外来入侵物种的宣传教育。

　　（五）建设项目和资源开发活动管理

　　严禁在自然保护区从事采矿、采石、采砂、烧窑、冶炼、拌洒毒药等破坏景观、污染环境的活动，禁止非法开垦、围填海等改变保护区自然属性的开发活动；禁止捕捞以及乱砍滥伐森林、乱捕滥猎野生动物和乱采滥挖药材等掠夺性的自然资源开发活动。

　　自然保护区内不得违法违规开展建设项目。

　　在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。

　　在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。

　　涉及自然保护区的建设项目和资源开发活动应严格按照《自然保护区条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规和有关规定进行管理。

　　涉及国家级自然保护区的开发建设项目，在环评审批之前，应当征求环境保护部的意见。

　　自然保护区管理机构有权并且应当参与涉及保护区建设项目的全过程。

　　因保护和管理工作及国家重大工程建设，确需对自然保护区范围和功能区调整的，国家级自然保护区应按照《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》申报审批。

　　（六）科研监测

　　1、资源调查

　　自然保护区应经常性开展科学考察和专项调查，尤其是对主要保护对象的调查，要对区内的生物多样性进行编目和详细记录，做到资源本底清楚。

　　每十年至少开展一次综合科学考察，编制科考及分析报告。

　　2、定期监测

　　自然保护区管理机构应根据具体情况定期开展生态、资源、环境等各项监测活动。

　　每年至少开展一次当地社区社会经济状况调查。

　　根据主要保护对象特点，对固定样方、样线、站位或断面每年至少开展一次调查。监测结果应进行详细记录和分析。

　　3、科研管理

　　自然保护区应编制主要保护对象、野生动植物或自然资源的数据库、地理信息系统（GIS）及相关软件。

　　自然保护区应编制有准确经纬度坐标网格的主要保护对象分布图、植被图、地形图等图件。

　　自然保护区应积极推进数字化建设，逐步实现自然保护区科研数据与信息共享。

　　国家级自然保护区应加强与相关高校或科研机构合作，积极参与和支持有关自然保护区科学研究工作，成为我国自然保护区科学研究与教学实习的基地。

　　保护区应鼓励保护区人员在国内外期刊杂志上发表科学研究论文、参加各类学术会议。

　　（七）宣传教育

　　1、宣传资料

　　自然保护区应编制具有自身特点的科普宣传书籍、音像、文字及图片资料、环境教育材料等，分发给周边社区居民、游客和访问者。

　　2、宣教活动

　　自然保护区管理机构应定期对学生、当地社区居民开展形式多样的环境教育活动。

　　自然保护区对当地社区所在行政村每年开展至少一次集中性宣传教育活动。

　　来自然保护区的访问者（含游客）60%以上接受环境教育。

　　3、自然保护区网站

　　自然保护区应编制并定期维护自己的网站或网页，及时发布和更新自然保护区的相关信息。

　　4、交流与合作

　　自然保护区通过建立姊妹保护区、参加国际或区域保护网络、参加国际国内培训和研讨会等形式开展国内外交流与合作。

　　（八）旅游活动管理

　　有条件的自然保护区可以开展生态旅游活动，应让游人感受自然环境、欣赏自然景观、了解野生动植物和地学等科普知识。

　　所有旅游项目都必须在自然保护区管理机构的统一监督下开展。

　　开展旅游活动的自然保护区，必须严格科学地进行环境容量测算，编制保护区旅游专项规划并通过环境影响评价，经批准后实施。

　　旅游区域的范围界限应根据保护对象特点，在采取有效保护措施的基础上确定。其范围界限必须明确，并严格限制在实验区范围内，不得在核心区和缓冲区开展旅游。

　　旅游活动不得对保护区内的生态、环境和保护对象构成威胁。应采取“区内游、区外住”的旅游方式，不得在区内建设索道、宾馆和餐饮等设施。不得建设污染自然环境、破坏自然资源或自然景观的人工景点和设施。旅游区域应设置垃圾收集等环保设施。旅游人数不得超过规划的旅游容量。

　　自然保护区旅游活动30%以上收入应该用于自然保护区的保护和管理。

　　保护区开展旅游活动应当吸引当地社区居民参与，实现保护区与社区的惠益共享。

　　（九）社区共管

　　自然保护区应与所在地政府、有关单位及当地社区的关系协调融洽，可以通过建立共管机制、签订共管协议等多种形式，积极推进地方社区和居民参与保护区管理。

　　自然保护区与保护区所在乡村每年开展至少一次社区共管活动。

　　自然保护区管理机构应积极争取资金，用于生态补偿，促进地方经济发展和人民生活水平提高。

　　四、生态恢复工程

　　自然保护区内退化生态系统应尽可能采取封禁方式进行自然恢复。确需人工辅助恢复的自然保护区，应分类指导，开展生态恢复工程。

　　人工恢复植被应当种植当地的乡土植物。

　　野生动物类型的自然保护区，可根据主要保护对象的生活习性和活动规律采取必要的人工控制手段，优化主要保护物种栖息地。

　　荒漠区域的自然保护区可建必要的防沙治沙设施。

　　湿地和海域的自然保护区可以采取湿地水源保护、蓄水和引水工程、湿地生态恢复、红树林和珊瑚礁人工恢复等工程。

　　水生生物自然保护区可以采取人工恢复野生种群工程，人工增殖放流应当使用当地物种。

　　自然遗迹类型自然保护区对重要自然遗迹等可进行围栏（网）保护。

　　五、经费保障

　　自然保护区基础设施建设经费、管理运行费用、人员工资有固定来源，能够基本保证日常管护工作需要。

　　自然保护区工作人员收入稳定，达到或超过当地事业单位人员平均生活水平。

　　自然保护区财务管理规范，各项资金的使用合法、合理，无挪用、滥用资金状况。

　　六、应急能力建设

　　自然保护区应具备处理突发性事件的能力。

　　自然保护区应根据自身特点以及潜在的自然灾害，编制相应的应急预案。

　　自然保护区应组建训练有素的防火等应急队伍。

　　出现重大环境污染、违规开发建设和生态破坏等紧急事件时，能够采取相应的应急处理措施，并立即向上级主管部门报告。